来源：中国青年报
从68万被冒领透视科研经费管理积弊
近日接连爆出两条关于科研经费贪腐的新闻。
2月9日，媒体报道，原北京邮电大学软件学院执行院长宋茂强，伙同其妻借用亲戚、老乡身份证以“校外劳务人员”的身份冒领68万元科研经费，并签订虚假劳务合同应对财务审计。
2月14日，广东省纪委网站发布消息，广东省科技厅原副厅长王可炜涉嫌严重违纪，正在接受组织调查。
2013年，广东省多名科技系统官员落马，包括省科技厅原厅长李兴华和广州市科信局原局长谢学宁。广州市人民检察院披露，全年立案查处该市科技信息系统腐败窝案25件29人，其中涉及局级官员1人，处级官员7人，涉案金额5000余万元。这些官员出事，多与科研经费的发放和产学研项目有关。
科研经费贪腐问题近年来屡见不鲜，不仅涉案人员中“高知”越来越多，涉案金额也日渐增长。这无疑暴露出科研经费管理制度的漏洞，涉及科研经费的申报、分配、使用、审核和验收等各个环节。
套现手段
记者获得的宋茂强案《刑事判决书》显示，2013年12月4日，宋茂强因贪污罪一审被北京市海淀区人民法院判处有期徒刑10年6个月。
宋茂强是2008年8月7日工信部牵头启动的“核高基专项”的专家组成员之一，主要负责“面向新型网络应用模式的网络化操作系统”课题指南编写。
2009年1月，北京邮电大学获得该项目，由软件学院教授袁玉宇担任课题负责人。该课题执行期两年，到2012年12月，后因经费到账时间晚，延期半年。课题预算最终由财政部批准1.9亿元。
宋茂强负责课题中的一个团队，课题经费为200万元，包括150万元劳务费和50万元设备费。劳务费中，68万元被支付给5名校外劳务人员。据宋茂强称，这5人没有在课题中从事过任何劳务，只是用他们的名字和身份证把钱套出来。
2012年年初，国家审计署工业审计局对北京邮电大学的“核高基”专项课题进行资金审计时，发现了这一问题。
宋茂强套取劳务费的行为在科研经费贪腐问题中并不少见。目前的科研经费使用中普遍存在几个方面问题，如虚报项目预算、支出报销混乱以及资金闲置等。
在近年来曝光的数起科研经费贪腐案件中，通过开具虚假发票、编造虚假合同、编制虚假账目和虚构科研项目支出等手段套现，以及挪用科研项目经费，是科研经费贪腐最为常见的几种手段。
行政之手
这些贪腐行为，反映出当前我国科研经费管理与监督机制存在漏洞。另一方面，科研管理上也存在管理制度僵化、不合理而导致科研人员违法违纪的问题。
近年来，我国财政性科研经费连年大幅增长，自2004年始，研究与试验发展经费连续8年年增长20%以上。2012年，全国科研经费投入首次突破万亿元，总量居世界第三。
根据国家统计局、科技部、财政部发布的《2012年全国科技经费投入统计公报》，2012年全国共投入研究与试验发展经费10298.4亿元，增长18.5%；投入强度(与国内生产总值之比)为1.98%，按研究与试验发展人员(全时工作量)计算的人均经费支出为31.7万元。
与此相比，科研经费管理的制度建设却没有跟上。
我国目前的科研经费管理体制沿袭自上世纪80年代后期。高校和科研机构的科研经费来源实行以国家为主、地方为辅，个人捐助和单位自行出资为重要补充的资金管理体系。依据是政府资助还是企业资助，分为纵向科研项目和横向科研项目两大类。
其中，政府机构是科研活动的最大资助主体，大量的科研事业费及专项科研经费基本上都是由政府主管部门直接负责分配和拨付。这就决定了我国科研经费管理体制的一大特色，即行政力量在科研管理和科研经费的配置中占主导作用。
而另一方面，科研经费管理上，以竞争性的科研项目资助为主导。通俗来说，就是科研项目或者课题的资助通常靠“拼”甚至“抢”。这便滋生了权力的寻租空间。
中国科学与科技政策研究会原常务副理事长张碧晖即指科研经费流失是制度问题。他曾在文章中表示，只要科技资源掌握在政府手中，过度的行政化，必定会带来权力寻租，因而腐败严重。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇对中国青年报记者称：“科研经费贪腐的核心问题是权力问题。”“从科研项目的立项，到学术研究的具体执行、财政拨付、监督，都是行政部门在主导，基于行政权力和学术权力的科研资源分配，而并不是按学术标准来配置，往往就有人情因素、权力交易等。”
早在2004年，中国科协公开出版的《全国科技工作者状况调查报告》中就曾提到：“调查结果显示，从全国来说，资金用于项目本身的比例在40%左右。”
此外，这种科研经费的分配方式还易造成资源的过度集中。“科研经费的资源配置很大程度上是按照马太效应叠加的，看官衔，看名头。这种做法就造成有些大学、学科钱多得花不完，一家独大，其他的学校根本无法跟它竞争。”21世纪教育研究院院长杨东平说。
还有某高校教授向中国青年报记者反映：“某理工科高校科研经费一年30多个亿，但是国家级的科学发明奖，甚至优秀博士论文都空缺好几年了。”
使用特色
科研人员向国家申请一个项目研究的经费支持，理论上申请人并没有报酬，所有的经费都应该用于项目研究本身。
这是我国科研经费使用的一大特色，即“重物不重人”。科研经费的投入长期偏向硬件设置，即偏向对于科研仪器设备、会议或者活动的投入，而对人力资源的投入比例小。
国家自然科学基金委员会政策局原副局长韩宇此前对媒体透露，在我国科研经费投入中，劳务使用情况占23.6%，而发达国家的比例则达45%。
“为什么科研经费这么大面积非科研的使用？很多人认为这跟中国的实际情况，高校教师、研究人员待遇比较低有关，大家都把争取科研经费作为改善生活的方式。”杨东平补充道。
另外，具体到使用细则上，科研经费的流失并不是因为规则宽松而致，相反，部分教授反映，我国科研经费的使用规定过于严格，甚至到了严苛的地步。
香港大学教授金冬雁曾在博客上表示，近年常常听到内地同行投诉，内地科研管理及审计部门对科研经费的预算和执行越来越锱铢必较。经费使用必须严格照预算表来执行，而且预算细到买什么冰箱，买什么品牌，买多少都要列明。使用时如与预算略有不同，无论数量、单价或品牌，都会招至麻烦，动不动就扣钱罚款。
他认为，这种做法是典型的形式主义和文牍主义。
经济学者梅新育曾对科研经费的财务管理提出质疑，现行的科研申报书格式就要求申报者把经费各项用途全部详细计算并一一列出，甚至要采取什么方法解决问题也都写清楚，这不符合科研规律。对过程细节管得太多太死，使得一线科研人员无法集中精力去从事科研工作。
亟待改革
自2006年起，相关政府部门即开始发布改进科技经费管理的相关文件。
2006年8月21日，财政部、科技部发布《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》；2011年9月14日，财政部、科技部发布《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》；2012年12月17日，教育部、财政部下发《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》等。
但这些旨在改革的管理性文件的推出也遭到了诟病，有科研工作者认为，这些文件浮于表面，并不重视科研经费管理体制机制的深层次问题。
熊丙奇认为，在科研经费管理制度改革中，最重要的环节是“改变行政部门主导科研机构的体制，政府应该是起到服务的作用”。此外，还应该“改革薪酬体系，建立基于学术共同体的同行评价制度，以及推动财务信息的公开透明”。
杨东平则表示，目前的科研经费管理仍在初期阶段，应首先进行基础性的制度建设，“对人力资源有一个恰当的安排，对科研人员建立信用制度等，在这个前提下，再讲严格的执行科研管理、会计制度，防范对科研制度的挪用、侵占和贪污。”
1月22日，由李克强主持召开的国务院常务会议，决定改革中央财政科研项目和资金管理办法。其中提出，简政放权，简化审批流程；建立公开透明的申报、立项、评审和批准制度；建立科研信用“黑名单”制度，杜绝一题多报、重复资助等现象；消除行政化定项目、分资金的弊端等。并提出完善科研人员收入分配政策。
而在宋茂强一案上，不少观点认为，审计制度的建设对科研经费使用的监督至关重要。
常年从事高校审计工作的北京中瑞诚联合会计师事务所合伙人梅贵琴认为，可以通过比较严格的审计制度从源头上遏制科研经费的贪腐问题。
梅贵琴以中国科技大学为例：“学校内部网上公示学校科研项目的经费使用，并要求财务处和审计部门、会计部门共同负责科研项目经费的审核，三位一体，共同办公。”
中央财经大学会计学院副院长吴溪指出：“审计制度可以很严格，但被审计信息是否符合标准、劳务发生是否符合规律更重要。”
在他看来，遏制科研经费贪腐问题还是需要项目负责人和参与者自律，“如果科研项目涉及公共利益和国家公共财政支出投入，则有必要在全社会范围公示”。
